Rapport CNUCED: des nouvelles politiques doivent être adoptées par arrêter l’hémorragie fiscale

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source: UN Genève

Les gouvernements des pays riches comme des pays pauvres devraient être en mesure de financer l'investissement et d'engager les autres dépenses publiques nécessaires pour satisfaire les aspirations de leurs citoyens à plus de prospérité et de sécurité. La clef est la mobilisation de recettes fiscales intérieures, qui sont plus fiables que l'aide, mieux gérables que la dette et moins exposées que celles-ci aux conditions qui restreignent la marge d'action de l'État.

Pour se développer, les pays ont besoin d'accroître les dépenses publiques consacrées aux infrastructures, aux services de base et aux transferts sociaux. En même temps, la hausse du revenu moyen entraîne un élargissement de la base d'imposition et constitue une source de recettes plus sûre pour l'État. C'est pourquoi, sous la pression des pratiques et des politiques locales, la marge d'action budgétaire et le développement économique ont généralement évolué de pair.

Toutefois, dans le Rapport sur le commerce et le développement, 2014 qu'elle publie aujourd'hui, la CNUCED indique qu'à présent l'architecture de l'économie mondiale est telle qu'il est difficile pour les pays d'augmenter leurs recettes et de choisir la structure de leur fiscalité. L'abaissement des droits de douane a sensiblement réduit les recettes douanières, tandis que la mobilité accrue des capitaux et le recours intensif aux paradis fiscaux ont beaucoup modifié les conditions de l'imposition du revenu et du patrimoine. La concurrence fiscale entre les pays désireux d'attirer ou de retenir les investisseurs étrangers pourrait déclencher une course à l'abîme. Pendant que le taux de l'impôt sur les sociétés et sur le revenu a diminué aussi bien dans les pays développés que dans les pays en développement, la taxe sur la valeur ajoutée et d'autres impôts indirects ont augmenté. Plus fragile, la structure fiscale est également devenue plus régressive.

Une forte proportion des flux financiers illicites − qui utilisent tout un arsenal de mécanismes pour échapper à la surveillance des autorités judiciaires et des autorités chargées de la réglementation − passe par les centres financiers extraterritoriaux situés dans des juridictions opaques. Environ 8 % à 15 % du patrimoine financier net des ménages sont placés dans les paradis fiscaux, le plus souvent sur des comptes non déclarés. Pour les États, le manque à gagner se situe entre 190 milliards et 290 milliards de dollars par an, dont 66 milliards à 84 milliards de dollars pour les pays en développement, soit les deux tiers de l'aide publique au développement qui leur est versée chaque année. En ce qui concerne les entreprises, le principal instrument d'évasion fiscale, de fraude fiscale ou de fuite de capitaux hors des pays en développement est la manipulation des prix de transfert (l'entreprise fixe les prix des biens et services fournis à ses filiales de manière à créer un profil de profits et pertes qui réduit l'impôt). Ces montages feraient perdre aux pays en développement plus de 160 milliards de dollars par an, c'est-à-dire un montant bien supérieur au montant cumulé de l'aide que leur versent les pays développés.

Jusqu'à présent, l'architecture fiscale internationale n'est pas parvenue à s'adapter à cette réalité. Dans le Rapport sur le commerce et le développement, 2014, la CNUCED fait valoir que les centres financiers extraterritoriaux et les juridictions opaques qui les accueillent sont pleinement intégrés dans le système financier mondial et qu'ils organisent la circulation d'une grande partie des flux commerciaux et des flux de capitaux, y compris d'IED. Le recours à ces juridictions fait aujourd'hui partie des pratiques «normales» de la plupart des grandes entreprises et des grandes banques. De plus, les principaux pourvoyeurs d'opacité financière se trouvent dans certains des plus grands et des plus riches pays du monde ou dans certaines zones de ces pays. Pour réformer le système, il faut non seulement en comprendre les subtilités techniques, mais il faut aussi une volonté politique ferme.

Dans de nombreux pays en développement, la marge d'action budgétaire demeure fortement influencée par les activités des sociétés d'extraction. La CNUCED relève que les avantages fiscaux accordés à ces sociétés représentent un manque à gagner considérable pour les recettes publiques. Des calculs de la CNUCED portant sur un échantillon de pays en développement riches en ressources naturelles montrent qu'entre 2004 et 2012 les gouvernements n'ont touché que 17 % à 34 % environ de la rente issue des activités extractives dominées par des entreprises privées.

La CNUCED note que de nombreux gouvernements − de pays développés et de pays en développement − s'efforcent d'améliorer le recouvrement de l'impôt. Parmi les mesures prises à l'égard des sociétés d'extraction, les pays ont renégocié ou dénoncé des contrats en vigueur, relevé les taux d'imposition ou de redevance, introduit de nouveaux prélèvements et modifié le niveau de la prise de participation de l'État dans le capital des projets d'exploitation. Pour ce qui est des flux financiers illicites, certains gouvernements ajoutent à leur arsenal législatif une règle générale anti-évitement pour que les montages fiscaux «agressifs» contestés devant les tribunaux soient plus souvent déclarés illégaux. Dans le cadre de leur commerce international, ils ont aussi la possibilité de lutter plus efficacement contre la manipulation des prix de transfert en utilisant un prix de référence pour un certain nombre de biens faisant l'objet d'échanges internationaux, notamment les produits de base.

Toutefois, les mesures multilatérales sont d'une importance capitale pour empêcher les politiques «d'égoïsme sacré» et établir des règles communes claires, propres à garantir que les entreprises s'acquittent de l'impôt dans les pays où elles opèrent et enregistrent des bénéfices. En ce qui concerne le secteur extractif, des initiatives internationales telles que l'Initiative pour la transparence dans les industries extractives devraient être rendues obligatoires et étendues. Elles devraient centrer leur attention non seulement sur les gouvernements, mais aussi sur les entreprises productrices et sur les sociétés de négoce. Il faudrait aussi mettre davantage l'accent sur le suivi, l'audit et la responsabilisation, ainsi que sur le respect des conditions et des règles fiscales applicables au secteur.

La CNUCED reconnaît les efforts déployés récemment pour améliorer la transparence et l'échange d'informations à des fins fiscales. Toutefois, ces initiatives sont le plus souvent conduites par les pays développés − dont certains abritent des juridictions opaques et sont le siège de puissantes sociétés transnationales − et le débat risque de ne pas tenir compte pleinement des besoins et des points de vue des pays en développement et des pays en transition. Il conviendra donc d'accorder un rôle prépondérant à des institutions telles que le Comité d'experts de la coopération internationale en matière fiscale de l'ONU, et d'envisager l'adoption d'une convention internationale contre l'évasion fiscale et la fraude fiscale.

Compte tenu de leur importance pour de nombreux pays en développement et pays en transition, la marge d'action budgétaire et les problèmes de gouvernance qui s'y rapportent devraient figurer en bonne place dans le programme de développement pour l'après-2015.

Par ailleurs, les pays en développement ont besoin d'une marge d'action suffisante pour faire avancer le programme de développement pour l'après-2015. La CNUCED plaide pour une approche multilatérale des règles commerciales qui doit ménager une place aux politiques commerciales et industrielles qui favorisent une croissance soutenue et équitable.

Son cinquantième anniversaire coïncidant avec les 70 ans des institutions de Bretton Woods, la CNUCED s'intéresse aussi à la manière dont, après la deuxième guerre mondiale, la communauté internationale a tenté de bâtir un nouvel ordre économique international, plus équitable et plus durable, autour de disciplines et de soutiens multilatéraux, sans trop empiéter sur la marge d'action indispensable à la réalisation de nouveaux objectifs économiques et sociaux. Si l'on à cœur de réussir dans cette entreprise, il faudra que les efforts déployés aujourd'hui pour garantir aux États une marge d'action suffisante dans le système commercial mondial s'accompagnent d'une véritable réforme de l'architecture financière mondiale, qui assurera aux pays pauvres un financement à long terme plus stable, à la fois public et privé.

Interview: Alfredo CALCAGNO  – Chef – Service des politiques macro-économiques et des politiques de développement – Division de la mondialisation et des stratégies de développement à la CNUCED; propos recueillis par Alpha Diallo)

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08/12/2017
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